▲ 이삼수 LH지역연구 단장     ©국토교통뉴스

저출산·고령화, 전통 제조업 쇠퇴로 인한 경제 침체, 일자리 감소로 인한 인구 유출 등으로 지방중소도시의 인구가 지속적으로 감소하고 있다. 지방중소도시의 경우 인구감소 및 산업유출, 그리고 빈집증가 등 도시쇠퇴를 넘어 지역소멸이라는 심각한 상황에 직면하고 있다. 또한 한국고용정보원에 의하면 전국 228개 시군구 중 소멸위험지역은 2013년 75개, 2018년 89개, 2019년 97개, 그리고 2022년에는 113개로 지속적으로 증가하고 있다.

이에 대응하기 위한 국가차원에서도 지방소멸의 위기를 인식하여 2020년 12월에 「국가균형발전특별법」을 개정하여 인구감소지역에 대한 대책을 추진하기 위한 근거를 마련하였다. 인구감소지역에 대한 대책은 크게 적응정책과 극복정책으로 구분되나 대부분이 소극적인 적응정책이며, 지역의 인구유입 등 적극적인 극복정책은 그다지 많지 않다.

최근에는 지역의 인구감소 및 지방소멸 위기에 대응하기 위하여 새로운 인구관리 정책의 필요성을 제기하고 있다. 2022년 행정안전부의 「인구감소지역 지원 특별법」을 제정하면서 일본의 ‘관계인구’와 비슷한 개념인 ‘생활인구’ 개념의 도입은 새로운 인구관리 정책의 시작이라 할 수 있다. 또한 국토교통부는 2023년 업무보고에서 생활인구 기반을 지원하기 위하여 정주인구 외에 관광․산업 등 생활인구를 고려해 기반시설을 설치할 수 있도록 생활권계획을 도입하고자 하는 등 도시계획적 적용을 고려하고 있다.

하지만, 기존의 인구 개념은 주민등록인구, 인구주택총조사 인구(센서스 인구), 계획인구 등 목적에 따라 다양하게 사용되고 있다. 최근 지방도시의 인구감소 및 지역소멸의 위험성이 대두되면서 새로운 지역인구정책으로서의 생활인구의 적용가능성에 대한 논의가 필요하다.

우리나라에서 관계인구에 대한 소개는 이루어지고 있지만, 공식적으로는 행정안전부에서 2023년부터 시행인「인구감소지역 지원 특별법」에서 ‘생활인구’의 개념을 처음으로 사용하였다. 법률 제2조 2항에서 ‘생활인구’란 특정 지역에 거주하거나 체류하면서 생활을 영위하는 사람으로서 「주민등록법」 제6조제1항에 따라 주민으로 등록한 사람(주민등록인구), 통근, 통학, 관광, 휴양, 업무, 정기적 교류 등의 목적으로 특정 지역을 체류횟수가 월 1회 이상 방문하여 체류하는 사람(체류인구), 외국인 중 「출입국관리법」 제31조에 따라 외국인등록을 한 사람 및 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조에 따라 국내거소 신고를 한 사람(외국인인구)으로 정의하고 있다. 즉 생활인구는 주민등록인구, 체류인구, 외국인구로 정리할 수 있다.

앞으로 생활인구 확대를 통한 지방소멸에 대응하기 위하여 몇 가지 제안을 하고자 한다. 첫째, 생활인구는 기존 인구정책의 대안으로서 도시의 활력을 측정하는 지표로서 활용이 가능하다. 기존 주민등록인구로 대표되는 인구의 양적 개념의 한계를 생활인구의 도입으로 인구의 질적 개념으로 전환하려는 움직임은 인구감소로 인한 지역소멸을 극복하기 위한 수단으로 활용될 수 있다. 

둘째, 생활인구 중에서 지역에 영향을 미치는 인구(주민등록인구, 외국인인구, 체류인구)에 대한 심층적인 분석이 필요하다. 생활인구의 증가가 반드시 인구감소로 인한 지방소멸위험지역의 지역경제 활성화에 기여한다는 근거로는 한계가 있으므로 지역특성을 반영한 세밀한 분석이 필요하다.

셋째, 생활인구를 도시정책에 활용하기 위해서는 주민등록인구의 등록인구 개념에서 ‘서비스인구’ 개념으로의 전환이 필요하다. 인구감소 시대의 효율적인 공간활용 및 수요에 기반한 시설재배치를 위해서는 UN 통계국에서 제시된 시간대별 인구, 즉 ‘서비스인구’가 더 적절할 것으로 판단된다.

마지막으로 생활인구의 개념과 산정방식을 보다 단순화하고 명확성을 갖추는 것이 필요하다. 생활인구 특성에 따른 시군구 유형화의 기준은 기존 정주인구와의 절대적/상대적 인구 차이, 생활인구 유형별 시공간적 변화(계절, 시간대, 공간 집중도 등) 특성을 종합적으로 고려할 필요가 있다.

이삼수 LH 토지주택연구원 지역연구단장 

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